前言：本调研课题主要旨在全面深入地总结1998—2002年五年来我区全面推进区属公有经济体制改革的基本情况和成功经验，提出今后五年深化和完善改革的基本思路，进一步加快我区市场经济体制的完善，为区域经济和社会的可持续发展提供更完善更有活力的体制基础。
一、五年来区公有经济体制改革的情况和成效
五年来，我区全面贯彻党的十五大关于经济体制改革的精神，按照“三个有利于”标准，立足区情，解放思想，大胆突破，大刀阔斧地推进了以政企分开为前提、以明晰产权为核心、以综合配套为保障的区属国有、集体企业产权制度改革，并同步推进了街、镇属经济（企业）体制改革、撤村改制以及挂靠企业清理脱钩工作，在区域公有经济体制改革上取得了突破性、卓有成效的成果。
（一）区公有经济体制改革的基本情况
1、区属国有、集体企业产权制度改革基本完成。到2002年11月底，全区160多家区属国有、集体企业（含具有法人资格的下属二、三级企业和单位，在改革时将部分企业按产权关系合并进行；包括2000年及以后移交天河区管理的新塘、凤凰农工商总公司、粮油总公司等），除新塘公司、凤凰公司、粮油总公司和原区属商业总公司（包括上述公司的下属企业，下同）等正在推进改革外，基本完成了以内部员工持股为主的股份制或股份合作制改造（部分属合并改制）或实施撤消、停业关闭处理，改革完成率达95%以上。其中，实施了撤销或停业关闭的近40家，内部员工全员持股的有55家，约占股份（合作）制改革的90%，国有全资、控（参）股的7家，约占10%。到目前为止，包括之前已是有限责任公司的企业在内，全区暂有19家属于政策要求、高新技术和物业开发管理以及市里移交并正在改革的国有企业（较大部分已规范为国资全资、控或参股的有限责任公司），其他有条件的企业都改为了内部员工全员持股的有限责任公司或股份合作制企业，基本实现了现阶段区属国有资产从企业中最大化退出。
2、街道公有经济（企业）体制改革取得了初步成效。一是原街道经济总公司、工业总公司、劳动服务公司、生活服务公司等40多家带有部分行政职能的直属公司（行政性公司），其行政职能已分别移交给街道经济科、居民科和社区服务中心等有关科室，基本实现了政企分开。同时，较大部分实施了停业、撤并、注销或者改造为有限责任公司等；二是下属集体企业，部分已分别进行了撤并、回收并停业处理、注销以及股份（合作）制改造等；三是800多家街道挂靠企业，大部分已完成了清理脱钩或改造，脱钩改造率达到95%以上，其中改造为有限责任公司或股份合作制企业的约有100家（其中大部分企业中街道占有5—10%的股份），改造率约为12%，恢复为个体私营企业本来面目的630多家，停办或注销的50多家，共约占88%。
3、沙河、东圃两镇镇属集体企业改革顺利完成。原镇属企业集体资产的产权得到明晰并全部量化到了相关的企业职工和行政村。同时，对原镇经济发展总公司实施了股份制改造，其中沙河镇组建了由企业职工和冼村、龙洞等16个行政村作为股东的广州沙河兆联经济发展有限公司；东圃镇组建了由企业职工和石东、黄村等8个行政村作为股东的广州东圃实业发展有限公司。目前，改造后的公司正逐步按《公司法》建立和完善法人治理结构及相应的规章制度，并进行管理和运作。
4、农村撤村改制工作顺利推进并如期完成。到目前为止，城市化程度比较高的14个村（含2个管理区）完成了撤村改制，撤消了村民委员会，组建了村级有限责任公司或集团有限公司。其中，石牌、登峰等4个村组建了企业集团公司，杨箕、银河等9个村（管理区）成立了有限责任公司。另外，黄村等3个村正在进行撤村组建公司工作。
5、通过改制、脱钩、注销等方式，基本完成了党政机关所办经济实体和管理的直属企业以及挂靠企业的清理脱钩工作，其中，近50家部门挂靠企业已全部脱钩。
（二）区公有经济体制改革的基本成效
1、实现了区属公有经济制度的创新和公有制实现形式的多样性。通过企业的产权改革，基本完成了区属竞争性企业的非国有化和市场化，加快了区公有经济结构和企业产权组织形式（所有制结构）的调整。通过以内部员工共同持股和“劳动与资本结合”为主要标志的新型公有制实现形式，从而使由原来单一投资主体的区属公有经济变成了以“内部型股权多元化”为主的多元投资主体的混合型经济，在实现国有资产从竞争性行业企业退出和政府从一般竞争性投资经营领域退出的同时，盘活了公有资产，提高了资源配置效率。同时为个体、私营、公有制等民营企业的发展让出了更广阔的空间，促进了公有经济与非公有经济的共同发展，从而使民营企业真正成为了我区国民经济发展的重要组成部分，多种所有制共同发展的格局基本形成。
2、建立了以企业法人制度为主体，有限责任公司为特征的新型企业制度。改革后，企业成为真正的“自主经营、自负盈亏、自主发展、自我约束”的经济实体和市场主体，基本形成了产权明晰、管理科学的现代企业制度。构筑了新的利益共同体和新型的“劳资”结合，较好地实现了股东（职工）“责、权、利”的统一，促使股东当家作主意识的增强，积极性有了较大提高。同时，企业对政府的依赖性少了，经营思路活了，市场竞争力有不同程度的提高，从而大大增强了经济活力。从目前情况来看，较大部分企业在改制后的经济效益得到不同程度的提高。
3、基本实现了政企分开和政资分开，大大堵塞公有资产漏洞，有效地防止公有资产流失，降低了政府对资产的经营性风险。通过国有资产从企业中的退出，理顺了政府与企业的关系，切实转变了政府职能，实现了政府管理经济方式和手段的根本改善，政府由管理经济转变到服务经济。政府及其部门不再花太多的财力、精力和时间在具体经济活动和企业经营中，而更多地发挥政府的导向作用和服务功能，发挥公共财政职能，集中财力、精力营造和改善辖区公平发展、自主竞争的投资创业、发展环境和市场环境、健康舒适的生活环境、宽松的社会环境和人文环境以及各种高效优质的政府公共服务。
4、加速了农村城市化进程和社会经济发展的转型，实现了农村经济职能和行政职能的分离。通过撤村改制，经济职能逐渐由集团公司或有限责任公司承接，社会行政职能逐步由政府部门（主要是街道）负责，并通过公司来经营管理村集体资产，基本实现了经济联社（社）资产所有和公司对资产的经营权分离，促进农村逐步走上规范化、城市化和现代化的发展道路，为实现农村由传统集体经济转变为城市股份制经济打下了良好的基础。
二、我区公有经济体制改革的成功经验
（一）以明晰产权为核心，从深层次改革公有企业制度。
五年来的区公有经济和企业体制改革，切实按照区委、区政府提出“要改革就要改彻底，改彻底就要改产权”，和“放开搞活，公有资产尽可能从竞争性行业企业中退出”的目标定位，真正触动企业产权主体不明晰，财产责任不明确的旧体制。通过以产权制度为核心的整体性体制改革，建立起以企业内部员工持股为主要内容的股份制产权组织形式，实现了产权的多元化和明晰化。
1、对区属国有、集体企业，在明晰产权的基础上，通过产权置换实现职工对企业产权的所有。
（1）通过对区属公有资产的范围、数量和归属进行明确或重新界定，同时明确区属公有产权主体或产权代表，为产权明晰和产权关系的置换并实施改革提供坚实的基础。
（2）在全面摸查企业资产和经营状况的基础上以及明确产权主体和界定产权的前提下，根据区属公有企业大多数属于竞争性行业中小企业特点和企业的资产规模、经营状况及前景等实际，以“放小搞活”为目标，以股份制、股份合作制为主要形式，按“一企一策”的原则，通过产权转让、重组、关闭等途径，多形式推行企业改革，将企业改制为有限责任公司或股份合作制企业，或实施停业关闭、撤消处理。
2、对镇属集体企业，明晰产权归属并对公司实施股份制改造。将企业产权按一定比例（其中沙河镇分别为65%和35%，东圃镇分别为60%和40%）全部明晰到企业职工和所属行政村所有，并实行量化配置。同时，将作为镇属集体企业资产管理营运实体的原镇经济发展总公司实施了股份制改造，改组为由企业职工和行政村作为股东的有限责任公司。
（二）以政企分开为前提，综合配套，平稳推进企业改革。
我区公有经济体制改革，紧紧围绕政府职能的适应性转变，以“政企分开”为前提，着眼于提高企业的整体活力，为改革创造良好的外部环境，为改制企业提供尽可能的生存和发展条件。坚持以人为本，在区的行政权限范围内，在公有资产管理、企业人事制度、产权置换、债权债务处理以及社会保障等方面制定和实施了一系列综合配套改革措施，平稳推进企业改革。
1、实行政企分开，切实转变政府职能。
（1）按照“转职能，建机制，改投向，解包袱”的思路，通过产权转让，还股于工，使政府尽可能退出市场机制发挥作用的竞争性和非专营性领域，退出企业的具体经营活动，实现了政企分开，切断了政府主管部门与企业的行政隶属和利益关系。同时，取消了企业行政级别，使企业真正成为无政府主管部门、无行政级别的市场主体。
（2）彻底改革企业人事管理制度，一律取消原区属企业干部的行政级别，将企业管理者从党政干部体系中游离出来，建立符合了基本市场经济要求的企业者管理体制和方式。对改制为内部员工持股的有限责任公司，按照《公司法》，由股东来选举产生公司董事会和监事会，并由董事会聘任经营班子；对国有独资、控（参）股公司，国资派出产权代表，进入公司董事会和监事会并进行经营管理。同时，制定了《天河区区属企业领导干部在改制后待遇问题的意见》及其《实施细则》，为企业处级以上领导干部在退休后的待遇提供了必要的保障，解除企业领导干部的后顾之忧，并采取多种措施鼓励和支持企业干部走向市场，在市场经济活动中成长为自主经营、自求发展的企业家群体。
（3）彻底实行收支两条线制度。制定了《天河区行政事业单位国有资产管理暂行办法》、《关于街道经济体制改革方案（试行）》、《关于街道财政体制改革方案（试行）》等配套措施，对各部门和街道各种行政事业性收费、罚没收入以及所有经营性收入实行了收支两条线，基本切断机关部门、街道与企业的利益关系。与此同时，按照适度集中原则，把区属国有、集体企业（包括部门企业）的国有产权和各部门的经营性物业（包括土地红线）逐步从各部门剥离出来，实行集中管理，由区政府授权区国资管理部门统一行使管理运营和收益权。街道经营性公有资产由区国资委按分层管理模式暂委托街道公有资产管理部门进行管理和营运，但收益实行上缴后再返还。
（4）建立了有效的公有资产运营体系和机制。按照三个基本职能分离的目标模式（即政府公共管理社会和经济的职能与政府作为资产所有者管理资产的职能分开；国资监督管理和营运资产职能与资产经营职能分开；政府终极所有权与企业法人财产权及经营权分开），改革了区公有资产运营管理体制和方式，建立和完善了区国（公）有资产管理三层监管和运营体系及其具体职能。先后制定和出台了《天河区国有资产管理总体方案》、《天河区企业国有资产管理暂行办法》、《关于街道经济体制改革方案（试行）》等十多项国（公）有资产管理配套政策措施，通过成立区国（公）有资产管理委员会及其办公室和区国有资产投资管理公司，区投资管理公司作为区属公有企业的产权主体或产权代表，对改革后的国资全资、控（参）股公司，统一进行资产管理和资本经营。另外，街道也成立公有资产管理办公室，并作为区国（公）资委的派出机构，对街属公有资产进行监管。同时将街道经济发展公司等改组为有限责任公司或新成立有限责任公司，对街属资产进行具体的经营管理。从而基本建立了适应市场经济要求，并有利于政府职能转变的公有资产管理运营体系和机制。
2、提供优惠政策和扶持措施，为企业改制和发展创造良好的条件。
（1）制定和完善了《关于天河区公有企业产权界定和资产管理的意见》、《关于改制企业债权债务及坏帐处理问题的若干意见》等配套政策，对区属国有、集体企业的资产处理、债权债务处理、人员安置等，提供必要的政策优惠和扶持。
一是合理界定企业产权，在保证区公有资产不流失的前提下，给予企业一系列优惠：剥离企业非经营性资产；划出企业净资产的20%—30%作为企业集体资产并允许以红股形式量化给职工；一次性购买以7—8折的优惠价格向企业员工转让区公有资产，等等。
二是在财力许可范围内，尽可能卸下企业的呆坏债权债务包袱，先后剥离了企业欠区财政或主管部门的呆账债务近10000万元，并视企业困难程度分别给予核销或挂账；同时剥离了区属企业大量呆坏债权，大大提高了企业资产的良性程度。此外，对个别企业（职工）在赎买国有资产存在实际困难的，允许采取分期付款形式，还把部分区有物业在一定时期内无偿或低价留给企业使用，企业留用的区有资金也只按同期银行利率下浮20%收取资金占用费。三是把全区企业净资产的20%划作企业“三项费用”（即富余职工安置费、职工大病医疗费和改制前在册职工经济补偿金不足的补充费用）。对“三项费用”，根据企业净资产状况分别核定额度，留在企业改制后使用（企业净资产不足核定额度的，由国资转让收益中另行拨给），其收益由企业工会监管，专款专用。
（2）在社会保障和社会职能（事务）方面对企业改革提供扶持。
一是建立社会保障体系，制定相关补充措施并落实到位。在改制之初，先后出台了《区直属企业下岗职工、特困职工退休人员基本生活保障办法》、《下岗、特困职工帮困基金管理办法》，保障改制企业职工的基本生活保障，尽可能解除企业干部、职工的后顾之忧。在改制之后，又制定了《关于鼓励和支持原区属改制企业退休人员参加广州市城镇职工基本医疗保险的意见》，按照“企业自筹为主，政府救助为辅”、“一企一策，区别对待”的原则，从区财政中共拿出800多万元的资金，并设立参保周转金，以救助形式顺利地解决了1250多名区属改制企业的退休职工医疗保险问题，真正为企业和职工解除了后顾之忧，大大减轻了企业的社会负担，为它们轻装上阵参与市场竞争创造了有利的条件。
二是逐步剥离和理顺企业社会职能及社会事务。逐步将企业原负责的安全生产、计划生育、劳动人事管理等行政管理职能和企业所办学校（幼儿园）、医院（卫生院）、其他一些服务机构以及退休人员的管理等移交或拟将移交政府或社会。比如提供优惠政策，帮助部分区属改制企业将人事管理转到区人才交流中心，企业党组织关系暂转由区国资办统一管理（以后将逐步转到社区管理），在帮助职工参加医疗保险后，部分企业的退休人员也移交区社会托管机构管理等；撤村改制后，原村负责的教育、卫生、道路等市政建设、居民管理、治安等社会行政公共事务也基本移交到区政府部门及街道管理。
（三）精心组织，整体推动区属公有经济体制改革。
区委、区政府将区属公有经济体制改革作为全区四大体制创新的重要内容之一，高度重视，精心组织，明确目标，落实责任制，并将这次改革作为重要的系统工程用系统的方法组织和推进。
1、在工作组织和部署上，切实加强了企业改革的领导、组织和协调力量，先后调整了区企业改革领导小组及其办公室的成员，成立了区企业改革方案审批小组和政策会办组，组成了阵容强大、精干务实的企业改革工作组。同时，在充分调研，总结经验的基础上，先后制定了《天河区1998—2000年经济体制改革总体规划》、《天河区企业改革操作指南》和《关于加快当前企业改制工作的若干意见》等指导性和操作性意见，确定了“明晰产权、政企分开、综合配套、适度集中”的改革思路，提出了改革的工作目标和任务以及具体的操作步骤，实行了分管区领导负责制和主管部门、职能部门责任制，并对改革工作进行了全局性和阶段性的部署。
2、在整体改革安排和实施上，按各个层面公有经济和企业的实际情况，以区属国有、集体企业改革为重点，同步推进街、镇集体集体经济（企业）体制改革以及农村撤村改制工作。
（1）全面推进区属企业改革。将未实施改革的区属国有、集体企业全部纳入这次改革的范围，按总体目标，一企一策，分类分期推进企业的产权制度改革，对企业分别实施撤消、停业关闭或股份制（或股份合作制）改造。
（2）对街属公有经济和企业进行改革。对街道带有部分行政职能的直属公司、下属集体企业和挂靠企业，分别实施撤消、停业关闭、脱钩或股份制（或股份合作制）改造。
（3）依法对条件成熟的村实施撤村改制。按照农村城市化发展和经济体制改革的现实需要，在“三不变一保留”（即原村的集体经济所有权不变，原村的集体经济经营权不变，原村民享受的福利待遇不变，继续保留村委会公章）的原则下，对石牌、银河、黄村等17个条件比较成熟的村实施了撤村改制，撤销原村民委员会行政建制，组建村级集团公司或有限责任公司。
（4）按照企业体制改革的要求并配合撤镇设街的行政管理体制改革需要，对沙河镇、东圃镇镇属集体企业体制进行产权制度改革。
（四）改革与发展结合，主导企业改革并积极做好跟进服务。
将企业改革、发展与稳定有效结合，为企业改革和改革后的运作提供有效的指导及服务，尽可能为企业的改革和发展 “扶上马，送一程”。
1、在企业改革过程中，从稳定和加强企业管理力量，尽可能保障职工充分就业出发，采取了有特色的改革安排：一是尽量安排或促使原企业（包括区属、镇属和村属企业）领导班子保留过渡的做法，维持班子作为企业改革和发展的领导核心或股东主体（后者主要对区属国有企业而言），让其进入改制后企业董事会、监事会或经营班子的候选人。二是在前期大部分区属企业改制时，不采取“买断工龄”，而通过优惠政策，主张和鼓励尽可能多的职工入股并在企业就业的做法，使绝大多数职工成为了企业股东，又继续作为企业的劳动者。同时，引导公司按《公司法》选举产生管理和经营班子，并强化职工就业的合同制方式。从而使改革得以平稳过渡，减少了社会震荡。
2、在对企业实施产权制度改革之后，继续组织力量对企业的运作和发展进行跟踪服务，促进企业的良性发展。
一是通过各种培训、辅导、座谈等形式，指导企业逐步由传统的国有企业管理过渡到按《公司法》规范管理股份制企业，帮助建立和完善企业制度，并规范运作。同时，按照所有权与经营权逐步相对分离的方向模式，对企业在运作中出现的诸如股份过于分散等问题，进行了必要的市场引导。另外，协助企业产权的进一步明晰和调整，指导企业集体股逐步量化和实化。
二是帮助企业解决实际问题，切实让企业轻装上阵。比如对改制企业退休职工参加医疗保险问题，通过实行配套政策扶持，以政府救助形式帮助大部分区属改制企业的退休职工参加了广州市城镇企业职工过渡性基本医疗保险（含大病救助）。
三是依法介入，协调改制企业遗留的或经营运作中出现的问题处理。比如，对亿林房地产开发有限公司（原区房地产总公司）“两大楼盘”永久水电未安装影响住户、村民利益和公司拖欠职工工资等遗留问题、市政工程有限公司由于不规范运作和短视行为导致经营出现问题、原天河区第一汽车维修服务中心（改制为汇高汽车服务有限公司）个别职工要求重新配股、解决待遇等等，本着帮助企业，维护社会稳定出发，做好了积极、慎重的协调工作，使这些问题得到了较好的解决。
四是跟进企业社会职能和物业更名、税收等问题的协调处理。
三、今后五年区经济体制改革工作思路
今后五年，我区公有经济体制改革工作基本思路是，深入贯彻落实党的“十六大”提出的深化经济体制改革精神，继续按照区委、区政府关于区经济体制改革的目标和部署，在原有基础上进一步深化和完善区属公有经济体制的各项改革工作，重点是深化街道公有经济（企业）体制和农村集体经济（企业）体制的改革，完善区属改制企业按现代企业制度规范管理运作等，以进一步促进我区市场经济体制的完善。
（一）全力推进和深化街道公有经济体制改革。
按照“政企分开、明晰产权、规范管理、适度集中”的目标，进一步深化街道公有经济体制改革，重点是对街属公有企业进行全面彻底的产权制度改革，完善街道公有资产管理体制和运营机制。
1、制定深化街属公有经济（企业）体制改革的总体实施方案和有关资产处理和界定、集体干部职工等人员安置、债权债务处理等配套政策以及具体的操作细则等，为街属企业改革或处理提供可操作性的政策依据和必要的改革配套。
2、全面深化街属企业体制改革。
（1）推进和完善街道直属公司的改革，将企业改造为规范的有限责任公司或者对其实施停业关闭、撤并、注销等。并由改造或重新成立的有限责任公司运营管理街属公有资产。
（2）明晰街直属公司下属企业的产权关系和归属，并在此基础上对企业进行公司制（或股份合作制）改革或实施撤消、关闭等。
（3）进一步完善街属挂靠企业的脱钩和股份退出工作，改革街属企业产权，引导街道公有资产逐步退出企业，并尽量收窄经营和统一管理。
3、配合完善街道公有资产管理体制和机制，促使街道公有资产管理实施到位。配合提出在条件成熟时将街道物业等经营性资产逐步交由区投资管理公司集中管理的意见，做好街道收支两条线制度和财政管理体制的进一步完善和实施到位。
（二）继续推进未改制的区属企业产权制度改革。
以国有资产进一步有序稳健退出、促进企业按市场经济规律更好地发展为目标，抓紧推进以新塘、凤凰农工商总公司为重点的区属企业产权制度改革工作，进一步加快国有资产退出竞争性投资领域、行业和企业，深化调整我区公有经济结构和产权结构，加快企业市场化和社会化进程。
1、加快推进未改制的区属国有企业，主要包括新塘、凤凰农工商总公司、粮油总公司、商业总公司等企业的产权制度改革，在解除职工劳动关系并发给经济补偿金的基础上，探讨通过内部员工持股、引入社会和自然人甚至外资入股的方式，实现产权转让和产权多元化。
2、对已规范为有限责任公司的国有全资、控（参）股企业，在逐步实现国资的退出和调整同时，进一步落实企业法人财产权和所有者有限责任制度，完善以资产管理、人事制度、分配制度为核心的现代企业制度的规范管理。
（三）推进和深化农村经济体制和企业改革。
根据我区农村城市化进一步发展和经济社会适应性转型的需要，在推进农村撤村改制工作的基础上，进一步深化村经济体制和企业的体制改革。
1、继续推进农村撤村改制工作，在此基础上，适时推进村级集体经济和企业体制的深化改革。在指导改制村规范组建村级有限公司（含集团公司）的同时，对原来的经济发展总公司等村属集体企业，要引导逐步撤消、合并或规范为有限责任公司，将原有村集体企业由无限经济责任改变为有限经济责任。逐步理顺公司之间、公司与经济联社（经济社）之间的产权和管理关系。按“所有权和经营权分离”的目标，逐步引导并改革村集体经济和企业的管理模式及组织形式，进一步实现农村集体所有制结构多元化和明晰化。
2、协调公司的社会管理职能逐步剥离到位，真正理顺相关经济和管理关系，继续指导公司按《公司法》要求进一步做好管理制度和运作机制的建设、完善，促进公司能真正作为企业法人主体来规范经营和运作。
3、配合跟进原属村委会或经济（联）社资产的明晰和确权以及其名下的物业更名、税收等问题的处理，为村属企业改革和发展创造更好的前提条件。建议这方面上级和区有关部门能尽快介入，提出相应的政策和措施。
（四）继续做好企业改革的跟进服务工作，进一步规范企业的运作。
1、研究制定区属改制企业集体股量化和实化的指导性意见，引导企业进一步明晰和调整股份，探讨所有权和经营权合二为一的内部员工全员持股的产权组织形式如何逐步向股权相对有效集中、劳动与资本相对分离、“所有权与经营权分离”的企业产权组织和管理运作模式过渡，以促进企业更好地适应市场经济规律运作和发展。
2、进一步指导改制企业按《公司法》完善法人治理结构和规章制度，按市场化、规范化建立和完善公司内部各种运行机制，加快按现代企业制度运行和管理。
3、继续协调区、街属改制企业在改革过程中和改革后碰到的物业更名、社会职能彻底分离等问题的配套处理。这方面需要争取市里有关配套政策措施的配合。
4、继续跟进原沙河、东圃镇属集体企业股份制改造的完善工作，在将原镇经济发展总公司规范改造为有限责任公司的基础上，继续协助公司的股份彻底量化配置到位和按《公司法》规范管理。 |
